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Zwischen Sackgasse und Energiewende:
Eine sozial-ökologische Mehrebenenanalyse transnationaler Biokraftstoffpolitik

Baustein 6: Chancen und Grenzen politischer Instrumente zur Eingrenzung sozial-ökologischer Probleme

Die Möglichkeiten politischer Instrumente zur Eindämmung der vielfältigen ökologischen, aber auch sozialen bzw. sozio-ökonomischen Probleme, die mit der Produktion von Biokraftstoffen verbunden sein können, werden seit einigen Jahren heiß diskutiert. In der Öffentlichkeit wurden die ökologischen Auswirkungen der Biokraftstoffe, z. B. die Regenwaldabholzung, sowie die sozialen Folgen, z. B. die Wirkung auf die Nahrungsmittelpreise, in einem kritischen Licht dargestellt. In der Folge haben die Debatten sowie die Instrumentierungsansätze noch einmal deutlich zugenommen. Trotz erster implementierter Regelungen ist die Kontroverse um die Indikatoren einer nachhaltigen Biokraftstoffproduktion, ihre Eignung und Angemessenheit sowie um Risiken und Nebeneffekte nach wie vor ungebrochen.

In diesem Kontext sind zunächst freiwillige von staatlichen Initiativen zu unterscheiden. Auf internationaler Ebene wurden mehrere freiwillige Initiativen im Rahmen sogenannter Multi-Stakeholder-Dialoge entwickelt, um für einzelne Energiepflanzen ausgewählte sozial-ökologische Anforderungen an Produktionsbedingungen festzulegen. Zu den bedeutendsten Initiativen gehören die sogenannten „Roundtables“ für Soja (Roundtable on Responsible Soy, RTRS) und Palmöl (Roundtable on Sustainable Palm Oil, RSPO). Das Zertifizierungssystem des RSPO befindet sich seit Sommer 2007 in einer Phase der praktischen Erprobung. Parallel dazu haben auch staatliche Akteure die Entwicklung von Nachhaltigkeitsanforderungen für die Produktion von Biokraftstoffen vorangetrieben. Deutschland war hier ein Vorreiter, nachdem hierzulande die o. g. kritische Debatte besonders intensiv geführt wurde. Im Oktober 2007 wurde ein Entwurf einer sogenannten Biomasse-Nachhaltigkeitsverordnung vorgelegt, die eine Grundlage für die Implementierung eines Zertifizierungssystems schaffen sollte. Diese Verordnung konnte jedoch nicht in Kraft treten, da parallel auf EU-Ebene eine übergeordnete Richtlinie zu dem Thema entwickelt wurde, die im Dezember 2008 im Rahmen des Energie- und Klimapakets beschlossen wurde. Diese EU-Richtlinie und ihre nachgeordneten Regelungen sowie die nationalen Umsetzungen bestimmen nun den Rahmen für die staatlich angeordneten Nachhaltigkeitsanforderungen zur Produktion und Nutzung von Biokraftstoffen. Sie liefern die Grundlage für staatlich initiierte Zertifizierungssysteme, die jedoch nicht vom Staat, sondern von „Dritten“ am Markt angeboten werden.

Trotz dieser vergleichsweise zeitnahen Reaktionen auf die kritisierten sozial-ökologischen Probleme halten zahlreiche Umwelt- und Sozialverbände an ihrer fundamentalen Kritik an der Biokraftstoffproduktion und der mangelnden Wirksamkeit der Instrumentierung fest. Zentrale Kritikpunkte beziehen sich u. a. auf die Komplexität und mangelnde Kontrollierbarkeit der Systeme und Indikatoren, auf zahlreiche Verdrängungseffekte (indirekte Effekte) die nicht im System erfasst würden oder auf die geringe Eignung für Kleinbauern und die damit verbundenen negativen sozialen Effekte. Inwieweit hier weitere regulative Maßnahmen, z.B. im Rahmen von begleitenden bzw. übergeordneten bi- oder multilateralen Abkommen helfen könnten, wird diskutiert, ist jedoch ebenfalls umstritten. Allerdings ist die Kritik keinesfalls homogen, denn auch aus den Reihen der Umwelt- und Sozialverbände werden teilweise durchaus auch Vorteile durch die Produktion von Biokraftstoffen gesehen und es wird betont, dass Biokraftstoffe nicht pauschal für strukturell bedingten Probleme verantwortlich gemacht werden können.

Interessant sind hierbei die unterschiedlichen Rollen der angesprochene Umwelt- und Sozialverbände, aber auch der (positiv und negativ) betroffenen Unternehmen im politischen Prozess. Mit Blick auf die vorgenommene Instrumentierung auf EU-Ebene und in Deutschland ist zudem die Rolle der Wissenschaft von hohem Interesse, da diese methodisch komplexe Regulierung mit großer Beteiligung „wissenschaftlicher Politikberater“ zustande kam. Dies wirft zum einen die Frage nach der Bedeutung des science-policy-interface auf. Zum anderen kann die Rolle und Eignung der seit einigen Jahren auf EU-Ebene eingeführten impact assessments (Folgenabschätzungen) kritisch hinterfragt werden, die vor der Einführung maßgeblicher politischer Regelungen – so auch der Biokraftstoffpolitiken – durchgeführt werden müssen.

Vor dem Hintergrund der skizzierten hochgradig diversen Positionen und Meinungen zur Wirkung und Reichweite der Nachhaltigkeitspolitik bzw. -instrumentierung für die Biokraftstoffproduktion ergibt sich die wissenschaftliche Herausforderung, hier einen Beitrag zur Klärung zu leisten.

Ausgehend von diesem Befund werden im Rahmen von Baustein 6 folgende Aspekte und Fragestellungen bearbeitet:

  • Politikwissenschaftliche Analyse der zentralen Instrumente zur Regulierung der Nachhaltigkeit von Biokraftstoffen: Was/Wer waren die wesentlichen Einflussfaktoren und Akteure, die die gegenwärtige Entwicklung der relevanten Politik national und international maßgeblich determiniert haben?
  • Analyse und Bewertung maßgeblicher Instrumente und Aspekte der Biokraftstoff-Nachhaltigkeitspolitik
    • Bewertung maßgeblicher Indikatoren: Ausgewählte soziale bzw. sozio-ökonomische und ökologische Indikatoren werden im Hinblick auf ihre Berücksichtigung und Berücksichtigbarkeit in biokraftstoffrelevanten Zertifizierungssystemen untersucht. Hierfür werden auch Erkenntnisse aus den Länderfallstudien (Bausteine 1-3) sowie aus Baustein 4 (Umweltbewertung) herangezogen.
    • Normative Kontextualisierung/ Bewertung: Wie stellt sich der mögliche Einfluss der Biokraftstoff-Nachhaltigkeitspolitik z.B. im Kontext des Konzepts der starken Nachhaltigkeit dar?
    • Rolle und Bedeutung des Handels/Imports: Die Diskussionen um den Handel mit Biokraftstoffen beziehen sich überwiegend auf den Import „nicht-nachhaltiger“ Biokraftstoffe bzw. ihrer Rohstoffe. Die Fragen nach der Menge und Herkunft der Importe sowie nach der indirekten Anreizwirkung auf die Produktion konventioneller Biokraftstoffe spielt daher eine große Rolle.
  • Ergebnisse, Empfehlungen und Übertragbarkeit: Wie wirkt die Biokraftstoff-Nachhaltigkeitspolitik, welche Reichweite hat sie und ist sie ein geeignetes Instrument zur Bewältigung der sozial-ökologischen Probleme und Konflikte der Biokraftstoff-Produktion? Welche Empfehlungen für die Anwendung/ Ausweitung von Nachhaltigkeitspolitiken auf den gesamten Landwirtschafts- bzw. Biomassesektor können aus den Befunden zu Biokraftstoffen abgeleitet werden? Welche Hinweise und Empfehlungen für eine Reformulierung der Politik können gegeben werden?